זהות הועדים ביישובים שיתופיים

 

עו"ד רונן מנור

 

רקע היסטורי

 

בהתאם לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח- 1958 (להלן: "צו המועצות האזוריות"), מורכב מבנה הממשל המקומי במועצות האזוריות משני רבדים. ברובד הראשון, מתנהלת המועצה האזורית ע"י מועצה וע"י ראש מועצה הנבחרים בבחירות כלליות הנערכות בכל 5 שנים. בהתאם לצו משתרעת סמכות המועצה, באופן כללי, על הטיפול בכל ענין הנוגע לציבור בתחומה, בין היתר, הטלת מיסים, חינוך, ביוב, כבישים, תאורה וכו'.

ברובד השני, קיימים בתוך תחומי מועצה אזורית, יישובים המתנהלים ע"י ועד מקומי. היישובים מתחלקים ליישובים שיתופיים ויישובים לא שיתופיים. ביישוב לא שיתופי נבחר הועד המקומי בבחירות כלליות ואילו ביישוב שיתופי הועד המקומי הוא ועד ההנהלה של האגודה להתיישבות של אותו יישוב.

סעיף 91 לצו המועצות האזוריות, קובע כי מי שמכהנים ביישוב שיתופי במועד פלוני  כחברי ועד ההנהלה של האגודה השיתופית להתיישבות של היישוב, יכהנו גם כחברי הועד המקומי של היישוב, עפ"י הצו, מוגדר יישוב שיתופי כקיבוץ, קבוצה, מושב עובדים, מושב שיתופי כפר שיתופי לרבות יישוב שלפחות 80% מתושביו מעל גיל 18 מאוגדים באגודה השיתופית.

הרקע ליצירת זהות זו נעוץ בהיסטוריה של ההתיישבות בארץ ישראל. היישובים השיתופיים אשר הוקמו לאורכה ולרוחבה של הארץ, התבססו על אידיאולוגיה של שיתוף פעולה ועזרה הדדית באמצעות האגודה השיתופית על מוסדותיה השונים. האגודה לא עסקה רק בתחום החקלאות והכלכלה, אלא נטלה על עצמה לטפל בכלל הענינים המשותפים לחבריה, כגון חברה, תרבות, חינוך וספורט. מכיוון שתפקידי הוועד המקומי חפפו בעקרם את תפקידי ועד האגודה, לא היה טעם להקים שני וועדים שיטפלו באותן המטרות ולכן הוחלט ליצור זהות בין ועד ההנהלה של האגודה השיתופית לבין הועד המקומי של היישוב השיתופי. זהו עקרון זהות הועדים.

 

השינויים בהתיישבות

 

כל עוד הייתה חפיפה בין המגורים ביישוב לבין החברות באגודה השיתופית לא עורר עקרון זהות הועדים בעיות ממשיות. אלו החלו להתעורר עם הגידול ההדרגתי שחל במספר התושבים ביישובים השיתופיים אשר אינם חברי האגודה השיתופית, מאלו נשללה הזכות לבחור ולהיבחר לועד המקומי של היישוב השיתופי בשל עקרון זהות הועדים.

בשנת 1989 קיבל בג"ץ את עתירתו של תושב במושב שדה יעקב (בג"ץ 753/87) והורה על ביטולה של תקנה 91 (א) לצו המועצות האזוריות ומאז עבר הצו מספר תיקונים כך שנתאפשרה, בתנאים מסוימים, זכות ייצוג לתושבים שאינם חברים באגודה, בין ע"י הוספת נציגים לוועד האגודה ובין ע"י עריכת בחירות נפרדות לועד המקומי.

עפ"י המצב החוקי החל כיום, ביישוב שיתופי, שאינו קיבוץ או קבוצה, בו קיימים לפחות 10% בוחרים שאינם חברי האגודה, יורה שר הפנים, אם הוגשה בקשה לכך, על בחירת נציגים שאינם חברי האגודה לועד המקומי, נוסף על חברי ועד האגודה. זאת ועוד, הצו מחייב לקיים בחירות נפרדות לועד המקומי של היישוב השיתופי, עפ"י בקשת 20% מבוחרי היישוב או במצב בו עלה מספר הבוחרים שאינם חברי האגודה על מספר הבוחרים חברי האגודה.

ההרחבות הקהילתיות שנעשו ביישובים שיתופיים רבים, גרמו לכרסום בעקרון זהות הועדים. היישובים הוותיקים, מטבע הדברים, אינם מעונינים לקלוט את תושבי ההרחבות כחברים באגודה השיתופית והדרך למתן ייצוג בענינים המוניציפליים, גם לתושבי ההרחבות הנה באמצעות עריכת בחירות נפרדות לועד מקומי האמור לייצג את כלל תושבי היישוב. יש לזכור, כי במקרים מסוימים, בהרחבות גדולות עולה מספר התושבים בהרחבה על מספר התושבים הותיקים חברי האגודה השיתופית. ענין זה משמעותי, שכן לצורך קביעת האחוזים הנדרשים לעריכת בחירות נפרדות, נלקחים בחשבון כלל התושבים הזכאים לבחור, לרבות תושבי ההרחבה. 

מצב זה יוצר בעיות וחיכוכים בלתי פוסקים, בין תושבי שתי הקהילות ובין הועד המקומי לועד האגודה.

עפ"י סעיף 132 לצו המועצות האזוריות, לועד המקומי מוקנות בתחום הנהלתו, אותן הסמכויות שיש למועצה האזורית בתחום המועצה (גביית מיסים, חינוך, ביוב, כבישים, תאורה וכו') במצב בו קיימים הן ועד אגודה והן ועד מקומי ביישוב שיתופי אחד, קיימת, לעיתים קרובות, חפיפה ומאבקי כח על התפקידים והסמכויות, לאור אינטרסים שונים של התושבים בהרחבה והתושבים הותיקים.

לא זו אף זו, קיים שוני מהותי בין שני הגופים, הועד המקומי פועל על פי מסגרת תקציבית מוגבלת הנקבעת ע"י משרד הפנים ואסור לו לחרוג ממנה. לעומתו ועד האגודה, יכול לגבות תקציבים נוספים בהתאם לצורך, כגון, גביה לשם הקמת מרכז קהילתי או מימון שמירה וכו'. ועד מקומי מכהן לתקופה ארוכה של 5 שנים, בעוד שועד האגודה נבחר לתקופה קצרה יותר.

בנוסף, שיטת הבחירות לועד המקומי שונה  ונעשית בדרך של התמודדות בין רשימות ומפלגות, שאינה מתאימה ליישובים קטנים ולא תמיד משקפת את יחסי הכוחות האמיתיים, שכן בשל שיטת הייצוג הדומה לבחירות הכלליות, עשויה רשימה קטנה לקבל בועד המקומי ייצוג גדול יותר מכוחה האמיתי.

יצוין, כי ביישובים שיתופיים מסוג קיבוץ או קבוצה, קיים עדיין עקרון זהות הועדים במלואו, הואיל וצו המועצות האזוריות עדיין אינו מחיל את ההוראות לגבי עריכת בחירות לועד מקומי נפרד, על יישובים כאלו.

 

תיקון צו המועצות האזוריות

 

בעבר המליצה ועדת בר סלע, אשר הוקמה לצורך בחינה מקיפה של הנושא, לתחום במדויק את תחומי הסמכויות של המועצה האזורית ושל הועד המקומי, כך שרוב הפעילות המוניציפאלית, לרבות גבית מיסים, תופקד רק בידי המועצה האזורית ואילו סמכויות הועד המקומי יצטמצמו לפעילות חקלאית ולפעילות מקומית מצומצמת לרבות חינוך ותרבות, אולם המלצות אלו לא יושמו.

בעקבות המלצות ועדת אמרני אשר הוקמה לבדיקת הנושא, גובש לאחרונה תיקון מקיף לצו העומד להיחתם בימים אלו ע"י שר הפנים (צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (תיקון), התשס"ג- 2003).

השינוי המרכזי בתיקון החדש נוגע לחלוקת הסמכויות בין המועצה האזורית לועד המקומי, וקובע כי סמכויות הועד המקומי יהיו סמכויות כפי שאצלה לו המועצה האזורית עפ"י החלטתה, בניגוד למצב שהיה עד עתה בו הופקדה בידי הועד המקומי סמכות שיורית. כמו כן תבוצע גביית המיסים בתחומי היישוב השיתופי על ידי המועצה אלא אם הוחלט להפקידה בידי הועד המקומי.

כמן כן הוחמרו אמצעי הפיקוח והבקרה על עבודת הועד המקומי, הוטלה חובה למנות ועדת ביקורת ונקבעו הוראות באשר לכהונת קרובי משפחה, העסקת עובדים ועוד.

תיקונים אלו, אשר עגנו את ההמלצה העיקרית של הועדות אשר דנו בנושא זה, אמורים לרפא את העיוותים שנוצרו עם השנים ואולם ספק רב, אם יביאו לפתרון הסכסוכים והבעיות הקיימות ביישובים שיתופיים עם הרחבות קהילתיות, הנובעים מהמבנה המורכב של ההסדר הקיים.