משק החלב-מועדון סגור

 

עו"ד רונן מנור

 

משק החלב בישראל

 

ייצור החלב בישראל אינו חופשי והוא מוסדר בצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), תשכ"ז- 1967 (להלן: "צו החלב") ובחוק תכנון משק החלב, תשנ"ב- 1992 (להלן: "חוק החלב").

עפ"י סעיפים 3 ו- 4 לחוק החלב, קובע שר החקלאות מדי שנה את היקף הייצור המקומי של חלב בישראל עפ"י הצריכה החזויה ומכסות הייצור השנתיות הנקבעות בעקבות זאת, מחולקות מכוח הצו בין יצרני החלב כהגדרתם בצו החלב.

עפ"י סעיף 2 לצו החלב נעשית חלוקת המכסות השנתיות בין היצרנים השונים, על ידי המנהל אשר הוסמך לענין זה על ידי שר החקלאות.

 

משטר הפיקוח הנוהג לגבי חלוקת מכסות החלב, מזכיר הסדרים אחרים הנוהגים לגבי ענפים חקלאיים יצרניים נוספים באגודות החקלאיות כגון ענף הלול, אך בעוד שבענפים אחרים הוסר הפיקוח באופן הדרגתי, כחלק ממדיניות כוללת של מעבר לשוק חופשי, הרי שבענף החלב התרחשה מגמה הפוכה.

 

משטר הפיקוח הקיים על משק החלב מציב מספר מגבלות עיקריות על העיסוק בענף: א. לא כל אדם רשאי לעסוק בייצור חלב אלא רק מי שהמנהל עפ"י צו החלב הכיר בו כיצרן חלב. ב. יצרני החלב הקיימים כפופים למכסות ייצור המאושרות על ידי המנהל. ג. מכירת החלב אינה חופשית, אלא מותנית בהתקשרות עם מחלבה. ד. מחיר החלב נקבע על ידי משרד החקלאות. ה. לא ניתן לנייד מכסות חלב בין יצרנים אלא בהתאם להנחיות המנהל.

 

רקע חקיקתי

 

צו החלב הוצא מכח חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים , התשי"ח- 1957 (להלן: "חוק הפיקוח") שהנו חוק כללי המסמיך שרים להסדיר ייצור, הובלה ומכירה של כל מצרך לרבות באמצעות הטלת הגבלות ותנאים. מקורן של סמכויות מרחיקות לכת אלו בחקיקת החירום המנדטורית בארץ ישראל. בעת מלחמת העולם השניה. השתמשה ממשלת ישראל בחקיקה זו בצורה נרחבת כאשר הנהיגה בשנות החמישים משטר חמור של קיצוב ופיקוח על המשק. זהו חוק לשעת חרום אשר הוראותיו יחולו רק כאשר קיים במדינה מצב חירום בתוקף אכרזה לפי סעיף 49 לחוק יסוד הממשלה.

 

המחסור אשר הוליד את משטר הקיצוב והפיקוח של שנות החמישים, פינה את מקומו לאספקה שוטפת של מוצרים ושירותים ולפתיחת הארץ למסחר חופשי. בפסק הדין בבג"ץ 344/89, בו נדון תוקפו של צו בדבר מתן רשיון יבוא למקלטי טלויזיה, אשר הוצא מכוח חוק הפיקוח, מתח בית המשפט העליון ביקורת חריפה על השימוש בחוק הפיקוח, בין היתר, במילים אלו: "דברים אלו נשמעים באוזנינו כמו באו מעולם אחר, ואכן מעולם אחר בו. כך היה בשכבר הימים, בימי מלחמת העולם השניה ובשנים קשות שלאחר קום המדינה, בימים של צנע והקופה ריקה. האמנם ניתן כך גם כיום, והרי אסמינו ומחסנינו מלאו כל טוב והחנויות גדושות בשפע מן המיטב כולו, אכן, קונסטרוקציה זו של איסור (הייבוא) והיתר-איסור ככלל והיתר כיוצא-אבד עליה הכלח והרי היא כלא הייתה".

 

הגישה המנחה כיום היא, כי השימוש בסמכות הקיצונית להוציא צווים מכוח חוק הפיקוח, צריך להיעשות בזהירות, רק כאשר אין אפשרות, כתוצאה מנסיבות חירום, להמתין עד לקיום הליכי חקיקה של הכנסת. על כל פנים, אסור להשתמש בסמכות זו למטרות שאין בינן לבין קיומה של שעת חרום ולא כלום.

 

הרפורמה במשק החלב

 

בשנת 1993 הוקמה וועדה בראשות ירחמיאל גולדין, מנהל האגף לתכנון מפורט ברשות לתכנון ופתוח החקלאות, לצורך גיבוש הצעה למדיניות חדשה של חלוקת מכסות חלב. הוועדה גיבשה הצעותיה לאחר שנפגשה עם כל הגורמים העוסקים בתכנון ענף החלב במשרד החקלאות, בסוכנות היהודית, במועצת החלב, בתנועות ההתיישבות, במרכז החקלאי ובארגוני המגדלים.

 

בעקבות המלצות דו"ח וועדת גולדין, קבע משרד החקלאות, בשנת 1995, מדיניות חדשה להקצאת וחלוקת מכסות חלב לשנים הקרובות, המיועדת לגרום לצמצום הדרגתי של יצרני החלב, ועידוד הגדלת כושר הייצור של יצרנים קיימים. במסגרת זו, נקבע כי ניתן יהיה לאשר במגזר המשק המשפחתי עד 10 יצרני חלב חדשים מדי שנתיים בהתאם לקריטריונים של עידוד ההתיישבות באזורי ספר.

 

בשנת 1998, החליטה ממשלת ישראל, במסגרת החלטה 4173, על רפורמה במשק החלב, שמטרתה לעודד יצרני חלב להפנים יתרונות לגודל בענף הרפת, באמצעות תמריצים שונים.     

בהמשך להחלטת הממשלה, קבע הממונה לפי צו החלב, בשנת 2000, נוהלים חדשים, לפיהם נקבעו קריטריונים להעברת מכסות חלב מיצרנים פורשים ליצרנים קיימים, נקבעה תוספת מכסות חלב ליצרנים קיימים בכפוף לגידול בצריכה וכן הוגבלה כמעט לחלוטין כניסתם של יצרנים חדשים לענף.

 

כתוצאה מהחלת מדיניות זו, חלה ירדה דרמטית במספר יצרני החלב בארץ, עם פרישתם ההדרגתית של יצרני חלב קיימים וחסימת כניסתם של חדשים. עפ"י נתוני משרד החקלאות, במהלך שלושים השנים האחרונות, ירד מספר יצרני החלב מכ-  יצרנים8,000 לכ- 1,500 יצרנים בלבד. כמו כן חל גידול ניכר בגודלן ובכושר הייצור של הרפתות, העומד כיום על רמה גבוהה בהרבה מהמקובל במדינות מערב אירופה.

 

פגיעה בחופש העיסוק

 

המדיניות החדשה שהונהגה, הפכה למעשה את משק החלב ל"מועדון סגור" אשר הכניסה אליו למשתתפים חדשים חסומה כמעט לחלוטין. הגבלה קשה זו התווספה, להגבלות הקיימות הנובעות מהתכנון והפיקוח על הענף, כפי שתואר לעיל. מצב זה גורם לפגיעה קשה בחופש העיסוק, הן בחופש העיסוק של היצרנים הקיימים ובמיוחד בחופש העיסוק של החקלאים המעונינים להצטרף למועדון יצרני החלב החסום בפניהם.

 

הבעייתיות של ההסדר החקיקתי הקיים החריפה לאחר חקיקתו של חוק יסוד חופש העיסוק בשנת 1992, אשר קבע כי כל אזרח וכל תושב במדינת ישראל זכאי לעסוק בכל עיסוק מקצוע או משלח יד וכי אין לפגוע בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו.

 

ההסדר החקיקתי של משטר הפיקוח על משק החלב, אינו מעוגן בחוק מתאים. ההסדרים הראשוניים נקבעו למעשה בצו החלב שהנו כללי ביותר. הצו מינה את המנהל והעניק לו סמכויות גורפות וכמעט בלתי מוגבלות בנוגע להסדרת הענף ואכן רוב ההסדרים וההגבלות הקיימים, לרבות ההגבלות על כניסה לענף, נקבעו באמצעות החלטות של המנהל עפ"י צו החלב ולא בחקיקה ראשית.

 

לאחר חקיקת חוק היסוד נשמר תוקפו של צו החלב מכוח הוראת שעה אשר שמרה על תוקפם של חוקים תקנות וצווים שנחקקו לפני חקיקת חוק היסוד וזאת עד ליום 14.3.02. תוך שנקבע כי פירוש חקיקה כזו ייעשה ברוח הוראות חוק היסוד.

 

בהקשר זה מן הראוי לצטט את דברי כבוד השופט י. זפט בתיק ה.פ. (ת"א) 617/01 אברהם יצחק נ' כפר שמואל ואח' : "בשולי הדברים ראיתי להעיר כי מדיניות שהותוותה בשנת 1994 והופעלה ב- 1.1.95 אינה בהכרח נכונה כיום, אם בשל שינויים אפשריים בנתונים הרלבנטיים בענף החלב, ואם בשל הצורך לעיין בנושא מחדש לאור התחזקות מעמד חופש העיסוק לאחר חקיקת חוק יסוד: חופש העיסוק. ככל שסגירת הענף בפני מצטרפים חדשים (למעט כאמור סדק צר ביותר) היתה דרושה בעבר, בהחלט ייתכן שבדיקה מחדש תגלה כי ניתן להשיג את היעדים אותם נועד הצו לשרת באמצעים פחות דרסטיים ויותר ליברליים. "  

 

בעקבות הערת כבוד השופט זפט, הוקמה ע"י שר החקלאות, וועדה בראשות מנהל הרשות לתכנון במשרד החקלאות, לגבש המלצות לקוי מדיניות וקריטריונים הנוגעים להקמת רפתות חדשות ואישור יצרני חלב חדשים.

לאחר שישבה על המדוכה במשך כשנה וחצי, גיבשה לאחרונה הוועדה המלצות וקריטריונים חדשים המוגשים לשר החקלאות, אשר יחליט אם לאמצם. 

 

העדר תוקפו של ההסדר הקיים

 

כאמור לעיל, ביום 14.3.02 פג תוקפה של הוראת השעה אשר נועדה לשמר תוקפה של חקיקה קודמת הסותרת את הוראות חוק יסוד: חופש העיסוק. מכאן שכל חיקוק הסותר את הוראות חוק היסוד הנו חסר תוקף.

 

הפיכתו של משק החלב למועדון סגור, תוך שלילת זכותם של הרוצים לייצר חלב להיכנס לענף, נשענת על מדיניות כללית וגורפת של משרד החקלאות שנועדה לקדם החלטת ממשלה בדבר צמצום מספר הרפתות והגדלת הרפתות הקיימות, וזאת ללא הוראת חוק מפורשת המתירה פגיעה כה קשה בחופש העיסוק.

 

יתירה מכך, הרצון לקדם את יעדי הרפורמה במשק החלב אינו יכול להצדיק השימוש בצעדים כה קיצוניים להשגת המטרות, באופן שאינו מקובל במדינה דמוקרטית. מול היעד של הגדלת הרפתות הקיימות, קיים האינטרס הציבורי בפתיחת השוק לתחרות חופשית ומתן הזדמנות שווה לחקלאים הרוצים להצטרף לקהל היצרנים. ניתן היה לשקול צעדים פחות דרסטיים לקידום יעדי הרפורמה, מבלי לפגוע בחופש העיסוק.

 

אין ספק כי בהיעדר חוק, העומד בתנאי חוק היסוד והמסמיך פגיעה כזו במפורש, המדיניות הקיימת הנה בלתי חוקית ובלתי חוקתית בעליל.

במשרד החקלאות ובמועצת החלב, ערים היטב לעובדה כי ההסדר המשפטי הקיים עומד על כרעי תרנגולת ומזה מספר שנים שוקדים על גיבוש הצעת חוק מקיפה אשר נועדה להקנות למועצת החלב מעמד סטטוטורי, בדומה למועצות ייצור אחרות, ולהסדיר את התכנון והפיקוח על ענף החלב.

יש לקוות, כי המלצות הוועדה הנוספת שהוקמה, המוגשות ממש בימים אלו לשר החקלאות החדש, יחד עם הצעת החוק המתגבשת, יביאו לשינוי המצב הקיים באופן המתיישב עם הוראות חוק יסוד חופש העיסוק.